اين يادداشت برگرفته از تحليلي است كه در جلسه «گفت‌وگوي توسعه اقتصادي ايران» ارايه شده است: ايرانيان در زمينه بودجه‌بندي و انضباط مالي سابقه زيادي دارند. لوايح گلي تخت جمشيد نشان مي‌دهد كه در دوره ساسانيان براي بررسي درآمد و هزينه حكومت برنامه خاصي وجود داشته و تخصيص منابع انجام مي‌شده و عملكرد جريان مالي سالانه، حساب و كتاب درآمد و هزينه و انضباط مالي را پيگيري مي‌كردند.بعد از مشروطيت نيز با آغاز نزديك شدن به دولت مدرن ابتدا مورگان شوستر امريكايي در سال ۱۲۹۰ به مدت يك‌سال عهده‌دار خزانه‌داري كل كشور بود و با مخالفت روس‌ها مجبور به استعفا شد و سپس در سال ۱۳۰۱آرتور ميلسپو، كارشناس مالي امريكايي به عنوان مستشار مالي تا سال ۱۳۰۶ به استخدام دولت درآمد. ميلسپو در سامان دادن به امور مالي ايران با موانع زيادي روبه‌رو شد كه به وجود فساد و بي‌نظمي در ساختار اداري، بي‌ثباتي سياسي و كارشكني مخالفان اشاره كرده است و البته ميلسپو از زمينه‌هاي اجتماعي و سياسي ايران آگاهي‌هاي لازم را نداشت و بعضا نيز به منافع دولت امريكا بيشتر از منافع دولت ايران فكر مي‌كرد، ولي در مجموع به ساختارهاي مدرن مالي ايران كمك كرد. با تشكيل سازمان برنامه و بودجه و آمدن ابوالحسن ابتهاج از ۱۳۳۲ تا ۱۳۳۷ سازمان برنامه نقش مهمي در بودجه‌ريزي مدرن و اجراي طرح‌هاي توسعه در ايران داشت. كم‌كم ايران توانست با پيدا كردن ساختار نوين بودجه‌ريزي به انضباط مالي نسبي دست يابد.
مباني نظري ماليه عمومي
بودجه را بايد در سه لايه مشخص تبيين و تحليل كرد؛ لايه اول بودجه در قالب ماليه عمومي دولت است كه به سپهر راهبردها و سياست‌هاي كلان و كلي ناظر بر وظايف دولت براي انجام كالاي عموم (public goods) برمي‌گردد. در ايران به سياست‌هاي كلي نظام و اصل ۱۳۴ قانون اساسي اجازه مي‌دهد رييس‌جمهور با اتخاذ تدابير با همكاري وزيران برنامه و خط‌مشي دولت را تبيين و به اجرا درآورد.
لايه دوم، لايه برنامه‌اي بودجه است كه به روشني در بند ۴ و ۵ قانون برنامه آن را برنامه سالانه به منظور عمليات اجرايي دولت عنوان كرده كه سالانه تنظيم و به عنوان بودجه عمومي كل كشور به مجلس تقديم مي‌كند و برشي از برنامه‌هاي پنج‌ساله است . در لايه سوم جايگاه‌ها و وظايف دولت مدرن بيان نمي‌شود، بلكه بيان رسمي و عددي و حسابداري ماليه عمومي است كه به شكل ساختار بودجه خود را نشان مي‌دهد.نگاه به بودجه با اين سه لايه مفهوم پيدا مي‌كند. اگر بودجه‌بندي و ماليه عمومي در لايه اول مطرح نباشد، نمي‌تواند نقش برنامه سالانه دولت را دارا باشد و اگر نقش برنامه‌اي و برشي از برنامه‌هاي پنج‌ساله نباشد در ساختار حسابداري نموداري از وظايف دولت در برنامه يكساله كشور تلقي نمي‌شود.
قدرت دولت و جامعه از منظر بودجه
از سوي ديگر بودجه با رويكرد ماليه عمومي، بده‌بستاني است بين ملت و دولت براي تحقق انجام وظايف اصلي دولت در ايجاد كالاي عمومي نظير دفاع از كشور، ايجاد امنيت داخلي، قضاوت منصفانه، حاكميت نظم و قانون، برقراري بهداشت و درمان، آموزش، تبيين اهداف و سياست‌هاي توسعه كشور و ايجاد ثبات فضاي كسب و...
ملت از مالكيت خود بر دارايي‌اش مي‌گذرد و آن را به شكل ماليات يا حق بهره‌برداري از ثمره اموال عمومي و همچنين بخشي از آزادي خود را به دولت مي‌بخشد تا چيزي ارزشمندتر به دست آورد و آن انجام وظايف دولت در ايجاد كالاي عمومي است. دولت در اين معامله بايد چيزي ارزشمندتر توليد كند و خير عمومي ارزشمند را در قبال آنچه ملت بخشيده است، ارايه دهد. بنابراين اگر دولت در اجراي ماليه عمومي خود غفلت كند و اقلامي از بودجه را كه اهداف و سياست‌هاي غيرعمومي كه منجر به توسعه كشور نمي‌شود، وارد سازد و با عدم تمركز وجوه بر اساس اصل ۵۳ قانون اساسي يا كاهش بهره‌وري عوامل توليد و خدمات در كشور كاري كند كه بودجه به اهداف و سياست‌هاي ماليه عمومي لطمه بزند عملا در معامله با ملت كم آورده است و اين ناترازي مهم‌ترين ناترازي يك كشور بين ملت و دولت تلقي مي‌شود.
بيشترين مبارزات مردم با دولت‌هاي سنتي و طبيعي بر سر نزاع براي چگونگي انجام امور ماليه عمومي بوده است. انقلاب شكوهمند انگلستان در 1677 بيشتر به خاطر آوردن حساب و كتاب حكومت و ماليه عمومي به مجلس و نزد ملت بوده است. حتي بخشي از آنچه در انقلاب مشروطه ايران اتفاق افتاد بر سر چگونگي انجام ماليه عمومي بر اساس قانون مصوب ملت بوده است. اين همان چيزي است كه حكومت‌هاي طبيعي و اقتدارگرا را به كشورهاي دموكراتيك تبديل كرد.
لايحه بودجه 1402 متاسفانه به هر دليل اعم از مصلحت يا خواست مجلس با جداول مفصل درآمدي ولي تنها در چند جدول مختصر در مورد كليات هزينه‌ها ارايه شده كه اين كار خلاف برنامه دولت است كه عمدتا بايد هزينه‌ها و درآمدها در قبال هم و در يك تلفيق يكپارچه برنامه يكساله دولت باشد. برنامه يكپارچه تلفيق يافته هزينه و درآمد به خصوص هزينه‌هاي آن نشانگر برنامه يكساله و راهبردهاي كلان توسعه كشور و بيانگر وظايف اصلي دولت در توليد كالاي عمومي است. در واقع هزينه‌ها و برنامه‌ها وپروژه‌هاست كه سياست دولت را نشان مي‌دهد. به همين دليل لايحه بودجه 1403 بيشتر شبيه بودجه به مثابه حسابداري دولت آن هم به شكل ناقص است تا ماليه عمومي كشور.
ماليه عمومي از سوي ديگر يكي از نمادهاي نظم اجتماعي (Social order) است كه تنظيم‌كننده روابط بين جامعه و حاكميت و توزيع قدرت در جامعه بر اثر بده‌بستان بين قدرت جامعه و قدرت حكومت است. اگر چهار نوع نظم بين قدرت حكومت و جامعه را در نظر بگيريم در حالتي كه جامعه قدرتمند و حكومت قدرتمند وجود دارد، تعادل و توازن نهادمندي بين آنها صورت مي‌گيرد و ماليه عمومي نيز در اين حالت عملي مي‌شود. همگرايي بين قدرت جامعه و حكومت در اين شرايط موجب بسط آزادي‌ها و فرصت‌ها مي‌شود و حاكميت قانون (Rule of Law) شكل مي‌گيرد و بده‌بستان دولت و جامعه در امر مهم ماليه عمومي عملي مي‌شود. اين حالت به نظم اجتماعي با دسترسي باز يا وضعيت بالغ گفته مي‌شود. در حالت دوم قدرت دولت بيشتر از قدرت جامعه است و به دسترسي محدود معروف است و در اين حالت دولت تكاليف بيشتري نسبت به جامعه عهده‌دار است در عين حال مردم هم از قدرت برخوردارند ولي حكومت از قدرت بيشتري برخوردار است، البته در اين حالت نيز حاكميت قانون با محدوديت‌هايي برقرار است و ماليه عمومي نيز با همان محدوديت‌ها شكل مي‌گيرد.
در حالت سوم قدرت، حكومت قوي و قدرت جامعه ضعيف است در اين حالت دولت حداقل‌هايي از وظايف را در قبال جامعه درد ولي جامعه از خود ظرفيت‌هاي زيادي نشان مي‌دهد، در اين حالت در حال شكل‌گيري حاكميت قانون هستيم (Rule buy Law) اين وضعيت دسترسي محدود با وضعيت پايه است و به همين دليل اجراي ماليه عمومي با محدوديت‌هاي جدي برخوردار است و بده‌بستان بين حكومت و مردم به شكل ناقص انجام مي‌شود و راهبردها و سياست‌هاي ناظر بر وظايف حكومت با نقصان مواجه است. شايد بتوان گفت اين رويكرد در تبيين شرايط ايران و تطبيق بيشتر با شرايط زمينه‌اي كشور ما را ياري مي‌رساند. در حالت چهارم با قدرت جامعه ضعيف و قدرت حكومت ضعيف مواجه هستيم كه در اين حالت تفاهم و تعامل و همگرايي بين دولت وجامعه وجود ندارد و دولت مسووليتي در قبال جامعه ندارد و واگرايي بين آنها شكل گرفته و حكومت و جامعه رها از يكديگرند و شرايط دسترسي محدود و وضعيت شكننده است. از 218 عضو سازمان ملل قانون اساسي دارند عمدتا داراي نظم پايه و نظم محدودند ولي از 218 كشور فقط 40 كشور داراي نظم اجتماعي با دسترسي باز هستند و بقيه نظم اجتماعي محدود و پايه يا شكننده دارند. حال اگر از زاويه ماهيت سه لايه بودجه و ماليه عمومي و بده‌بستان بين ملت و حكومت، همچنين رويكرد قدرت دولت و قدرت جامعه به بودجه بنگريم، مشاهده مي‌كنيم كه بودجه 1403 عمدتا بيان حقوقي قانون اساسي و بيان حسابداري ماليه عمومي را تعقيب نمي‌كند و به عنوان يك برنامه يكساله خود را نشان نمي‌دهد و علت آن نيز ضعف قدرت دموكراتيك مردم و قدرت بيش از قدرت مردم دولت در كشور است كه منجر به بده‌بستان ناقص و ناكارآمد در اجراي راهبردهاي توسعه كشور شده است و عملا به جاي آنكه بودجه به وظايف دولت و راهبردهاي توسعه كشور و برنامه يكساله به عنوان ماليه عمومي مرتبط باشد عملا به يك حسابداري جدا مانده از برنامه‌ها و سياست‌هاي راهبردي توسعه تبديل شده است.
رويكرد بودجه 1403 به ماليه عمومي
در لايحه بودجه 1403 راهكارهايي براي مبارزه با فساد اقتصادي و مالي، كاهش جدي فقر و نابرابري، تغيير رويه از اقتصاد دولتي به اقتصاد مولد و مردمي و بخش خصوصي، راهكارهايي براي ناترازي بانك‌ها، پرداخت بدهي دولت و افزايش حجم خدمات دولتي از طريق افزايش بهره‌وري، بهبود فضاي كسب و كار، حذف دستگاه‌هاي موازي، تمركز وجوه و كاهش و يكپارچه كردن بودجه‌هاي متعدد در كشور، ارايه نكرده و از همه مهم‌تر براي كاهش يا حذف رديف‌ها و هزينه‌هايي از بودجه كه عملا ربطي به وظايف اصلي دولت در توليد كالاي عمومي و توسعه كشور ندارد، تلاشي نشده است. بودجه بايد گرايش به تامين كالاي عمومي و نسبت به سال گذشته تغيير نگرش داشته باشد و ما را به نظم اجتماعي دعوت كند و در اين ميان بايد ثروت جامعه را نيز با راهكار‌هاي واقع‌بينانه رشد و توسعه اقتصادي افزايش دهد.
*اعتماد
