شرق: اختراع دوباره چرخ یا تورم قانون‌گذاری؟ شاید هم هردو. کار همیشگی دولتمردان و سیاسیون. هنوز چند‌ماه از تکاپوی مجلسی‌ها از تغییر در قانون انتخابات نگذشته که معاون پارلمانی ابراهیم رئیسی از آغاز کار کارشناسی تهیه «لایحه جامع انتخابات» در وزارت کشور خبر داد. لایحه‌ای که یک‌بار در دولت روحانی هم تدوین و به مجلس قبل فرستاده شده بود.
محمد حسینی تلویحا به تکراری‌بودن چرخه تصویب طرح‌ها و لوایح انتخاباتی اشاره کرده و گفته: «در هر دوره تغییراتی در قانون انتخابات ایجاد شده اما این‌بار باید سیاست‌های کلی نظام درباره انتخابات اعمال و تجربیات گذشته، ضعف‌ها، ایرادات و ابهامات برطرف شود تا نظام جامع انتخاباتی داشته باشیم که این امر مهم با همراهی نمایندگان قابل‌تحقق است».
اینکه چنین لایحه‌ای در‌نهایت به کجا خواهد انجامید مشخص نیست تاجایی‌که با روی‌کارآمدن مجلس یازدهم از قول یک نماینده هم نقل شد که هم‌زمان سه طرح درباره اصلاح قانون انتخابات (با تمرکز بر انتخابات مجلس) در پارلمان مطرح شده و هم‌زمان اصلاح قانون انتخابات شوراها هم در‌حال تصویب در پارلمان اصولگرایان است. همه این ورودهای موفق، ناموفق یا نیمه‌کاره به قانون‌گذاری درباره انتخابات اما درباره مهم‌ترین مشکل این قانون تاکنون سکوت کرده‌اند؛ بی‌توجهی به نقش احزاب. فارغ از رویکردها و نگاه‌های سیاسی حاکم بر روند اصلاح قانون انتخابات، مسئله دیگر‌ قانون بالادستی یعنی قانون اساسی است که رویکردش در انتخابات فردمحور بوده و جایگاه احزاب در آن دقیقا مشخص نیست. این در حالی است که مدت‌هاست فعالان سیاسی و حزبی و دست‌اندرکاران انتخاباتی حتی از سمت نهاد ناظر یعنی شورای نگهبان هشدار می‌دهند که وضعیت موجود رضایت‌بخش نیست و محذوف‌بودن احزاب یکی از خلأها و خلل‌های اصلی انتخاباتی در ایران است.
سیاست‌های کلی انتخابات
مجمع تشخیص مصلحت سیاست‌های کلی انتخابات را تدوین کرده که سال 95 ابلاغ شد. مهم‌ترین بخش‌هایی که در این سیاست‌ها بیشتر مورد توجه رسانه‌ها و فضای عمومی قرار گرفت، بحث هزینه‌های تبلیغات و تعریف رجل سیاسی مذهبی و مدیر مدبربودن بود. معیارهای تشخیص «رجل سیاسی، مذهبی و مدیر و مدبر بودن» نامزدهای ریاست‌جمهوری بر عهده شورای نگهبان قرار گرفت. شورای نگهبان شرایط رجل سیاسی و مذهبی را تعریف کرد اما درباره سن نامزدهای ریاست‌جمهوری در‌نهایت اظهارنظری نکرد.
دولت پیشین در راستای تحقق همین سند بالادستی «لایحه جامع انتخابات» را با هدف ازبین‌بردن پراکندگی و همچنین به‌روز‌رسانی قوانین انتخاباتی تهیه و به بهارستان فرستاد و مجلس هم در ۱۲ اسفند ۹۷ این لایحه را اعلام وصول کرد؛ اما نمایندگان صرفا به اصلاح قانون انتخابات مجلس ورود کردند و خبری از چکش‌کاری لایحه جامع انتخابات در کمیسیون‌های تخصصی به گوش نرسید؛ برای نمونه مجلس دهم صرفا با اصلاح موادی از قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی موافقت کرد. این اصلاحات مورد‌نظر نمایندگان برای تقویت کار تشکیلاتی و فاصله‌‌گرفتن از فردمحوری، امکان رأی‌دادن به فهرست‌های انتخاباتی نیز مانند رأی به افراد فراهم شده بود اما فقط حق حضور در یک فهرست انتخاباتی را داشتند. بااین‌حال شورای نگهبان این مصوبه مجلس را نیز دارای چند مورد ایراد خلاف شرع و قانون ‌اساسی تشخیص داد و مجلس دهم نیز در‌این‌خصوص ناکام ماند. مجلس البته در یک مورد کامیاب بود و آن طرح شفافیت هزینه‌های تبلیغاتی انتخابات مجلس بود که با نام «قانون شفافیت و نظارت بر تأمین مالی فعالیت‌های انتخاباتی در انتخابات مجلس شورای اسلامی» به تصویب شورای نگهبان هم رسید و به دولت برای اجرا ابلاغ کرد. انتخابات مجلس یازدهم بعد از تصویب این قانون برگزار شد اما مشخص نشد که آیا نظارتی درباره هزینه‌کردهای تبلیغاتی بر آن شد یا نه! هیچ گزارشی هم هیچ‌وقت منتشر نشد.
داستان همیشگی استانی‌شدن انتخابات
پس از پیروزی انقلاب اسلامی در بهمن سال 57 و براساس قانون اساسی جدید، نظام سیاسی ایران «تک‌مجلس» شد و مردم نمایندگان خود را برای «مجلس شورای اسلامی» انتخاب می‌کردند. در سال 68 و در زمان بازنگری قانون اساسی موضوع «استانی‌شدن انتخابات» نیز مطرح شد اما شورای بازنگری قانون اساسی تصمیم دراین‌باره را به پارلمان محول کرد و از آن سال به بعد تقریبا همه مجالس و همه دولت‌ها به‌دنبال راهی برای اصلاح قانون انتخابات بوده‌اند.
اواخر مجلس پنجم، قانون استانی‌شدن انتخابات در مجلس مطرح شد اما به جایی نرسید. مجلس ششم نیز این طرح را به سرانجام رساند اما شورای نگهبان به اصل 31 قانون اساسی استناد کرد و آن را موجب بروز و افزایش اختلافات محلی، قومی، قبیله‌ای و مذهبی دانست که در تعارض با همبستگی و وحدت ملی است و عامل ازبین‌رفتن توسعه و تحکیم برادری اسلامی می‌شود، پس آن را رد کرد.
نوبت به مجلس هفتم رسید، نمایندگان برای جلب رضایت شورای نگهبان مواردی از این طرح را اصلاح کردند که براساس آن استانی‌شدن انتخابات شامل همه استان‌ها نمی‌شد و حوزه انتخابیه مجلس محدوده جغرافیایی هر استان تعیین شده و هریک از استان‌ها به‌عنوان یک حوزه انتخابیه اصلی و حـوزه‌هـای انتخابیه تابعه استان، حوزه‌های انتخابیه فرعی محسوب مـی‌شـدند. این‌گونه نامزدها فقط در یکی از حوزه‌های انتخابیه فرعی استان ثبت‌نـام می‌کردند و شرط تعلق محلی برای انتخاب‌شدن ضروری بود. بااین‌حال باز شورای نگهبان ایرادات طرح قبلی را بر این طرح نیز وارد دانست و در‌نهایت هم نمایندگان به فوریت طرح جدیدی که با کمی تغییرات در طرح مصوب قبلی تقدیم هیئت‌رئیسه شده بود، رأی ندادند.
در زمان محمود احمدی‌نژاد، وزارت کشور دولت اول او تلاش کرد لایحه‌ای تهیه کند که بر اساس آن نامزدها توسط احزاب‌ یا امضاهای مردمی معرفی شوند که آن هم راه به جایی نبرد و مسکوت ماند.
مجلس نهم اما طرح «استانی-شهرستانی‌شدن حوزه‌های انتخابیه» را رو کرد که بر اساس آن کسب بالاترین رأی در هر استان و کسب حداقل 15 درصد رأی از حوزه‌های فرعی را به‌عنوان شرط لازم جهت رسیدن به مجلس مطرح کرده بود، این طرح نیز با مخالفت شورای نگهبان مواجه شد. نمایندگان مجلس دهم در ماه‌های آخر حضورشان در بهارستان باز وارد قانون انتخابات شدند و طرح «اصلاح قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی، ریاست‌جمهوری و شوراهای شهر و روستا» را تصویب کردند. از جمله اصلاحیه‌های صورت‌گرفته در این طرح می‌توان به این موارد اشاره کرد: اصلاح ماده ۳ قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی به این صورت: «نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی بر عهده شورای نگهبان است. این نظارت استصوابی است و شامل مراحل اجرائی انتخابات از جمله تأیید و رد صلاحیت نامزدها طبق مواد این قانون (قانون انتخابات مجلس) می‌شود». در متن پیشین ماده ۳ قانون انتخابات آمده بود: «نظارت بر انتخابات مجلس بر عهده شورای نگهبان می‌باشد. این نظارت عام و در تمام مراحل در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است».
یکی از دلایلی که مجلس دهم را واداشت تا به اصلاح قانون انتخابات مجلس بپردازد به رویکرد شورای نگهبان و بحث «نظارت استصوابی» بود. علی مطهری، نماینده وقت تهران در مجلس دهم که از منتقدان رویه شورای نگهبان بود، در صحن مجلس گفته بود:‌ «نظارت استصوابی یعنی آنکه براساس اسناد و مدارک صورت گیرد اما امروز نظارت دلبخواهی و گزافی است که به کشور آسیب می‌زند به همین دلیل ما در انتهای این ماده قید «طبق مواد قانون» را اضافه کردیم چون نظارت استصوابی امری بدون مرز نیست بلکه باید در چارچوب قانون باشد». همچنین مجلس در تلاش بود طرح تناسبی‌شدن انتخابات را پیگیری کند. علی لاریجانی، رئیس مجلس دهم که از مدافعان این طرح بود، در یک سخنرانی عنوان کرد: «اگر انتخابات به‌صورت تناسبی و با رأی‌های مبتنی بر اکثریت و تناسب بین گروه‌ها و تشکل‌ها باشد آن‌گاه همه می‌توانند وارد سیستم شوند و هیچ‌کسی جا نمی‌ماند. دیگر اپوزیسیونی که حذف شود، وجود نخواهد داشت، همه وارد مجلس می‌شوند که این یک گام است». دفاع رئیس مجلس وقت از انتخابات تناسبی نشان می‌داد که طراحان این طرح با هماهنگی شورای نگهبان چنین ایده‌ای را مطرح کرده‌اند. عبدالکریم حسین‌زاده از نمایندگان فراکسیون امید مجلس دهم گفته بود: «در جریان این جلسات و مشورت‌های نمایندگان و شورای نگهبان، این شورا تأکید داشت که بیشترین نگاهش برای تأیید این طرح معطوف به تناسبی‌شدن انتخابات است». همین می‌شود که این مورد نیز به مواد دیگر طرح الحاق می‌شود. حتی کدخدایی سخنگوی وقت شورای نگهبان نیز گفته بود: «برگزاری انتخابات به‌صورت تناسبی به عدالت نزدیک‌تر است». همچنین گفته شد که در جلسه کمیسیون شوراها نماینده شورای نگهبان ایراداتی را به طرح استانی‌شدن انتخابات مجلس وارد کرده و مدل تناسبی را برای برگزاری انتخابات مجلس شورای اسلامی پیشنهاد داده بود. در نظام انتخاباتی تناسبی اصل بر این است که به هر حزب یا گروه سیاسی حاضر در انتخابات به تناسب آرائی که به دست آورده، کرسی‌هایی داده شود. در این نظام انتخاباتی رأی‌دهندگان در هر حوزه باید چند نامزد را انتخاب کنند و بنابراین هر حزب یا فهرست بر اساس تعداد کرسی‌های خالی حوزه‌ها، لیست انتخاباتی خود را اعلام می‌کند. ولی برخلاف انتخابات اکثریتی فهرستی که بیشترین رأی را بیاورد صاحب تمام کرسی‌ها نمی‌شود و فهرست‌های دیگر در صورت احراز حد‌نصاب به تناسب صاحب کرسی خواهند شد. در‌نهایت جزئیات طرح اصلاح قانون انتخابات و الحاق یک تبصره به آن در مجلس تصویب و به شورای نگهبان فرستاده شد اما این شورا آن را به مجلس بازگرداند و نمایندگان نیز دیگر اقدامی برای آن نکردند.
علی لاریجانی در روزهای آخر حضورش در مجلس درباره اینکه چرا این قانون به جایی نرسید، گفته بود: «جلسه‌ای با حضور آقای کدخدایی، کمیسیون مربوطه و مرکز پژوهش‌های مجلس گذاشتیم و هدف را بیان کردیم و مطالعات وسیعی روی مجالس مختلف دنیا انجام دادیم؛ در‌نهایت به مدل انتخابات تناسبی رسیدیم به این معنا که نقش افراد هم در یک شهر کوچک و هم در کل استان لحاظ شود؛ بر این اساس، قانون انتخابات بسیار تغییر کرد و دو سال کار برد و بعد در مجلس تصویب شد‌ اما یک‌دفعه دیدیم شورای نگهبان اصل تناسبی و استانی‌بودن را برهم زده و شفافیت مالی خواست که اینجا مجلس حق داشت ناراحت شود البته موضوع شفافیت مالی را با اصرار شورای نگهبان تصویب کردیم و نمی‌دانیم گره آن کجاست‌ اما درباره قسمت‌های دیگر، مجلس روی نظر خود ماند و نظر شورا به کمیسیون رفت و از آن تبعیت شد و اصل تناسبی را برداشت و در مجلس به تصویب رسید‌ اما باز هم شورا آن را قبول نکرد».
اما شورای نگهبان در پاسخ به لاریجانی و چرایی تصویب‌نشدن این طرح بیانیه‌ داد و سخنگوی شورای نگهبان نیز گفت مصوبه مجلس درباره قانون انتخابات از جهات مختلف دارای ابهامات گوناگون، ایرادات شرعی و قانونی است. شورای نگهبان «کاهش مشارکت مردم»، «عدم رعایت حقوق نامزدها و شهروندان» را از ایرادهای این طرح دانسته بود.
ادامه راه در مجلس یازدهم
مجلس یازدهم از خرداد سال 99 آغاز به کار کرد و از همان ابتدا طرح «اصلاح موادی از قانون انتخابات ریاست‌جمهوری» را در دستور کار خود قرار داد و کلیات آن به تصویب رسید.
از موارد این طرح، تعیین محدوده سنی بین ۴۵ تا ۷۰ سال برای نامزدهای ریاست‌جمهوری بود که در‌نهایت محدوده سنی بین ۴۰ تا ۷۰ سال تعیین شد. شرایط اختصاصی نیز برای نامزدها در نظر گرفته شد: رجال مذهبی و سیاسی، ایرانی‌‏الاصل و نداشتن تابعیت و اقامت یا مجوز کارت سبز (گرین کارت) کشورهای دیگر در گذشته و حال، مدیر و مدبر بودن، حسن سابقه، امانت و تقوا، مؤمن و معتقد به مبانی جمهوری اسلامی ایران و مذهب رسمی کشور.
همچنین شرایط عمومی داوطلبان انتخابات ریاست‌جمهوری را به‌علاوه معیارهای تعریف‌شده برای «مدیر و مدبر بودن کاندیداها» و «رجل سیاسی و مذهبی» بودن را نیز اضافه کرد. البته منتقدان این طرح نیز کم نبودند و اعتقاد داشتند مجلس هم اصول قانون اساسی را زیر پا گذشته و هم با تصویب این طرح به دنبال محدود‌کردن حضور کاندیداها در انتخابات ریاست‌جمهوری است. در‌هر‌حال این طرح با ایرادات شورای نگهبان مواجه شد.
سخنگوی شورای نگهبان گفته بود: «بخشی از این ایرادها مربوط به ماده یک این طرح است که با اصل ۱۱۵ قانون اساسی مغایرت دارد. از‌جمله جایی که مربوط به تابعیت و اخذ‌نکردن مجوز اقامت دائم از دیگر کشورها یا محدودکردن سابقه تصدی سمت‌هایی که در جزء ۱۰ بند ب این قانون آمده است».
طرح دوباره به مجلس بازگشت و گزارش کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها درخصوص اصلاحات انجام‌شده بر روی این طرح برای تأمین نظر شورای نگهبان به تصویب رسید. بر‌اساس این اصلاحات، حداقل سن داوطلبان انتخابات ریاست‌جمهوری ۴۰ سال تمام و حداکثر سن ۷۵ سال تمام در هنگام ثبت‌نام تعیین شد که پیش‌از‌این در مصوبه مجلس حداکثر سن ۷۰ سال بود. همچنین در ماده ۱ که مربوط به شرایط اختصاصی داوطلبان ریاست‌جمهوری بود، در جزء ۲ بند «الف» آن شرط ایرانی‌الاصل و تابع‌ ایرانی بودن تعیین شد. این طرح مجددا به شورای نگهبان فرستاده شد؛ اما باز رد شد و در‌نهایت به دلیل نزدیکی به سیزدهمین دوره انتخابات ریاست‌جمهوری، طرح مسکوت ماند و قانون قبلی برای انتخابات اجرا شد.
شرایط مطرح‌شده در این طرح به گونه‌ای بود که این شائبه بارها مطرح شد که نمایندگان قصد دارند راه را برای نامزدی خاص که همان رئیس مجلس بود، فراهم کنند و البته برخی نامزدهای جناح مقابل را حذف کنند. همچنین این انتقاد مطرح شد که هدف از این طرح، کم‌رنگ‌کردن نقش مردم و تقویت نقش شورای نگهبان در انتخابات است.
صادق زیباکلام، استاد دانشگاه تهران به روزنامه آرمان گفته بود: «این اصلاحات در حقیقت قدرت را برای جلوگیری از انتخاب افرادی که مدنظر هستند، بیشتر کرده است. واقع مطلب این است که هرگونه شرطی که برای نامزدها گذاشته شود، مغایر با ابتدایی‌ترین و اولیه‌ترین اصول دموکراسی و مردم‌سالاری است». عباس عبدی فعال سیاسی اصلاح‌طلب نیز به خبرآنلاین گفته بود: «شرایط تازه‌ای که مجلس یازدهم در‌صدد الحاق آن به قوانین انتخاباتی کشور است، نه‌تنها تناسبی با مطالبات و خواسته‌های عمومی در این زمینه ندارد بلکه درست در نقطه عکس آن قرار گرفته است».
مجلس یازدهم تا اینجای کار علاوه بر طرح «اصلاح موادی از قانون انتخابات ریاست‌جمهوری» برای انتخابات دیگر نیز طرح نوشته است. نمایندگان در اولین ماه‌های فعالیت خود طرح‌های «تبدیل نظام انتخابات اکثریتی به تناسبی در حوزه‌های چندنمایندگی» و «نظام انتخابات تناسبی، استانی- شهرستانی» را به هیئت‌رئیسه دادند. آنها همچنین طرح «اصلاح قانون انتخابات شوراها» را در دستور کار قرار دادند که مهم‌ترین موضوع آن تغییر شیوه نظارت بر صلاحیت نامزدها بود که در‌نهایت اختیار تامه را به هیئت نظارت داد و نقش دیوان عدالت اداری را برای دادخواهی مجدد حذف کرد. تغییری که از آن به تضییع حق دادخواهی و ایفای نقش شورای نگهبانی یاد شده و مورد انتقاد قرار گرفته است.
قانون انتخابات در 40 سال اخیر بارها در شرف تغییر قرار گرفته است؛ اما شاید به عمد یا سهو در همه آنها نقش احزاب به دست فراموشی سپرده شده است. حال باید دید «لایحه جامع انتخابات» که معاون پارلمانی ابراهیم رئیسی وعده آن را داده، می‌تواند راهی جدید در انتخابات آینده باز کند یا باز در بر همان پاشنه قبلی خواهد چرخید.